En Pologne, une contre-révolution qui ne dit pas son nom (3/5)

Le projet de IVe République, qui avait été relativement absent des campagnes électorales, revient sans dire son nom. L’un des premiers textes adoptés par la nouvelle législature concerne le Tribunal constitutionnel : il annule la nomination de cinq juges élus le mois précédent par la majorité PO et met fin aux mandats du président et du vice-président du Tribunal. C’est le début d’une crise qui demeure à ce jour non résolue.

En un an, le PiS a voté pas moins de quatre lois sur le Tribunal constitutionnel – un cinquième texte est en cours d’examen en commission parlementaire – qui ont eu pour conséquence de rendre ineffectif le mécanisme de contrôle de constitutionnalité des lois. Puisque les juges et l’exécutif ne sont pas d’accord sur la composition « légitime » du Tribunal, le gouvernement bloque la publication de certains arrêts et questionne de cette manière leur validité.

Dans les premiers jours de janvier 2016, le président Andrzej Duda promulgue une brève loi de quatre articles qui révoque de façon anticipée les mandats des dirigeants de la radio et de la télévision publiques et confie le pouvoir de nomination au ministre du Trésor (en charge des entreprises publiques) sans nécessité de consulter le Conseil national de la radiophonie et de la télévision (KRRiT, équivalent du CSA français). Le dispositif se veut transitoire, dans l’attente d’une grande réforme des media publics qui les transformerait en media nationaux, mais entretemps, le PiS ne peut pas tolérer que la télévision critique sa politique du « bon changement ».

Quelques semaines plus tard, le chef de l’Etat approuve une réforme du parquet qui fusionne les postes de ministre de la Justice et de procureur général, comme c’était le cas avant 2007. Les procureurs deviennent révocables à merci et la gestion de leurs carrières dépend davantage du procureur général – donc du politique – que de leurs pairs. Comme le ministère public ne fait pas partie du pouvoir judiciaire, estime le PiS, il n’est pas indispensable qu’il soit indépendant, une lecture au demeurant semblable à la tradition française qui reconnaît au ministre de la Justice la compétence d’orienter la politique pénale.

Le même mois, le président signe la loi portant modification du statut des fonctionnaires. Elle supprime l’obligation d’organiser des procédures ouvertes de recrutement pour les nominations aux postes de direction et permet de désigner des personnes sans expérience. Elle révoque également les emplois de l’ensemble des directeurs en fonction, laissant aux autorités compétentes toute discrétion pour « purger » les administrations d’éléments soupçonnées de manque de loyauté à l’égard du nouveau gouvernement. À leur place arrivent des collaborateurs au niveau de compétence parfois discutable, mais réputés fidèles et dociles.

La relative facilité avec laquelle le PiS s’est emparé en quelques mois de l’appareil d’État – et des entreprises publiques, sources de sinécures très bien rémunérées – a plusieurs causes. Il y a tout d’abord une faiblesse structurelle de l’ordre juridique polonais, qui repose certes sur une Constitution très fournie (243 articles, contre 104 en France ou 146 en Allemagne) mais ne connaît pas de lois organiques.

De nombreuses règles pourtant fondamentales pour le bon fonctionnement de l’État de droit et de la démocratie sont définies dans de simples lois qui ne nécessitent pas de super-majorité pour être amendées. Un parti obtenant une majorité absolue au Parlement peut en conséquence altérer en profondeur les caractéristiques du régime politique sans devoir s’entendre avec l’opposition, d’autant que le Sénat polonais est élu en même temps que la Diète (chambre basse) et ne joue pas de rôle de contre-poids comme ce peut être le cas dans les systèmes français ou britannique.

Une Constitution « mal née »

Sur le plan politique, la Constitution actuelle de 1997 est considérée par le PiS comme mal née, car issue d’un compromis entre anciens communistes et libéraux – il est significatif qu’un nouveau texte n’ait pu voir le jour que huit ans après la fin de la République populaire de Pologne. Les autres institutions (Tribunal constitutionnel, juridictions ordinaires, media publics, fonction publique) sont aussi perçues comme illégitimes, soit parce qu’elles seraient encore remplies de cadres de l’« ancien régime », soit parce que les autres partis se les auraient partagées entre elles sur le modèle de la « partitocratie ».

Ces accusations trouvent un certain écho dans l’opinion publique en raison de dysfonctionnements bien réels. Par exemple, il est vrai qu’après un quart de siècle, l’État polonais n’a toujours pas doté son administration et sa fonction publique de garanties sérieuses de compétence et d’indépendance. Il a certes fondé une École nationale d’administration publique sur le modèle français de l’ÉNA et dispose d’une loi sur la fonction publique, mais les fonctionnaires statutaires ne forment en réalité qu’une minorité du personnel de l’administration publique. Les autres agents relèvent du droit du travail ordinaire et sont recrutés à l’issue de procédures de sélection dans lesquelles il n’est pas rare que l’annonce soit écrite sur mesure pour un candidat choisi à l’avance.

Dans le domaine de la justice, malgré des améliorations notables ces dernières années, la Pologne reste parmi les dix États membres du Conseil de l’Europe qui reçoivent le plus grand nombre de plaintes devant la Cour européenne des droits de l’Homme – le plus souvent pour violation du droit à un délai de procédure raisonnable. En outre, les tribunaux polonais sont régulièrement mis en cause pour des jugements controversés en matière de droit de la famille ou de restitutions de propriétés confisquées à l’époque communiste, parfois au mépris du bon sens et de l’intérêt général[1]Mariusz Jałoszewski et Waldemar Paś, « Prof. Ewa Łętowska: Własność nie jest święta », Gazeta Wyborcza, 14 février 2015..

Même parmi les opposants au gouvernement du PiS, en particulier le Comité de défense de la démocratie (KOD), on constate que les thèmes « favoris » sont le Tribunal constitutionnel, le droit à l’avortement et plus récemment, la réforme de l’école. La manifestation de janvier 2016 pour la défense de la liberté des media a été l’une des moins fréquentées (20 000 participants selon les estimations les plus hautes), tandis que la centralisation du parquet et la réforme des tribunaux – en cours de préparation au ministère de la Justice – figurent rarement sur les pancartes.

Au sein des Polonais moins intéressés par la chose politique, on observe également un certain fatalisme, voire une permissivité à l’égard de cette capture de l’État qui ne serait somme toute qu’un « retour de balancier » après les huit années de gouvernement de la PO. Certains élus du PiS soutiennent cette thèse selon laquelle leur parti devrait avoir les moyens de mener sa politique, puisqu’il a reçu une majorité de voix aux élections.

Le raisonnement découle d’une définition particulière de la démocratie, réduite aux mécanismes électoraux et ignorant les progrès apparus après la Deuxième Guerre mondiale comme le constitutionnalisme, les droits des minorités, la décentralisation et la densification du droit international et du droit européen. Dans le discours du PiS, le Parlement est l’unique porte-voix du peuple souverain et sa volonté ne peut être arrêtée ni à l’intérieur par des règles constitutionnelles, ni de l’extérieur par l’Union européenne ou des organisations internationales.

L’affirmation de la souveraineté de la Pologne à l’égard de « Bruxelles » se manifeste par exemple dans son refus de mettre en œuvre le plan de relocation des demandeurs d’asile voté en septembre 2015 – à ce jour, l’État polonais n’a accueilli aucun des 7 000 réfugiés potentiels qu’elle doit recevoir. Varsovie conteste aussi la légitimité de la procédure de sauvegarde de l’État de droit initiée par la Commission européenne[2]Commission européenne, Recommandation de la Commission du 27.7.2016 concernant l’état de droit en Pologne, C(2016) 5703 final, Bruxelles, 27 juillet 2016. à son encontre, estimant que la Commission ne dispose ni de la compétence, ni des connaissances suffisantes pour exprimer des recommandations dans le conflit autour du Tribunal constitutionnel. Enfin, la Pologne milite pour une réforme de l’Union qui renforcerait le rôle des Parlements nationaux au détriment de la Commission et du Parlement européen, réputé illégitime en l’absence d’un peuple européen.

Sur les traces de la Hongrie d’Orbán, la démocratie souveraine à la polonaise (4/5)

1. Mariusz Jałoszewski et Waldemar Paś, « Prof. Ewa Łętowska: Własność nie jest święta », Gazeta Wyborcza, 14 février 2015.
2. Commission européenne, Recommandation de la Commission du 27.7.2016 concernant l’état de droit en Pologne, C(2016) 5703 final, Bruxelles, 27 juillet 2016.
Eugène Chapelier